Leggi, decreti e riforme riempiono il dibattito politico. Poi si spengono i riflettori e troppo spesso tutto continua esattamente come prima
Questa volta voglio parlare di leggi inutili. Non perché siano necessariamente inutili le norme che contengono, né perché non affrontino problemi reali, ma perché troppo spesso diventano inutili dopo essere state approvate. Una legge, infatti, può essere scritta benissimo, prevedere obblighi, divieti e sanzioni, affrontare un problema reale e magari essere stata invocata per anni. Ma se poi nessuno si preoccupa seriamente di farla rispettare, alla fine non è molto diversa da una legge che non esiste. O, almeno, questo è ciò che percepisce il cittadino.
Nel nostro Paese assistiamo ormai da anni a un rituale che si ripete con una puntualità quasi scientifica. Il Governo di turno annuncia un provvedimento, soprattutto se riguarda temi capaci di attirare l’attenzione dell’opinione pubblica, e immediatamente si scatena il dibattito. La maggioranza ne esalta la necessità e i benefici per i cittadini, l’opposizione denuncia inefficacia, errori, intenti propagandistici o presunte limitazioni delle libertà individuali. Partono i talk show, le dichiarazioni, le interviste e gli immancabili interventi degli esperti che, dall’alto della propria competenza, ora tecnica ora giuridica, ci spiegano perché quella norma rappresenti la soluzione del problema oppure, a seconda dello schieramento dal quale la si guarda, una sciagura destinata a produrne di nuovi. Per giorni, qualche volta per settimane, sembra che il destino del Paese dipenda da quel provvedimento.
Poi la legge viene approvata, entra in vigore e, quasi improvvisamente, non ne parla più nessuno. La grancassa mediatica si sposta su qualcos’altro, la politica trova un nuovo argomento sul quale dividersi, i talk show un nuovo tema sul quale confrontarsi e gli esperti un’altra materia sulla quale esprimere il proprio autorevole parere. Noi cittadini, invece, rimaniamo con la nostra bella legge nuova di zecca, regolarmente pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale, della quale però sembra interessare molto meno verificare l’effettiva applicazione. E allora viene spontanea una domanda: a cosa serve fare una legge se poi nessuno si preoccupa di farla rispettare?
Perché il punto, alla fine, è proprio questo. Una norma non modifica la realtà per il semplice fatto di essere stata scritta, approvata dal Parlamento o emanata dal Governo. La modifica se viene applicata, se esistono i controlli e se chi la viola sa che esiste una ragionevole probabilità di essere sanzionato. Diversamente, la produzione legislativa rischia di trasformarsi soprattutto in uno strumento di comunicazione politica: si annuncia di avere affrontato un problema, si approva una norma e, da quel momento, il problema può considerarsi politicamente risolto. Anche quando, nella realtà, non è cambiato quasi nulla.
Su alcune delle questioni più controverse del dibattito politico la mancata, o diversa, applicazione di una norma viene attribuita allo scontro tra poteri dello Stato. È il caso di alcuni provvedimenti in materia di immigrazione, sicurezza, trattenimento o detenzione, sui quali da tempo una parte della politica accusa una parte della magistratura di interpretare le norme in modo tale da vanificarne, almeno in alcuni casi, gli effetti voluti dal legislatore. Dall’altra parte si replica, altrettanto legittimamente, che il giudice non è chiamato a eseguire la volontà politica del Governo, ma ad applicare le leggi nel rispetto della Costituzione, dell’ordinamento interno e di quello sovranazionale. È un conflitto delicato, sul quale le semplificazioni servono poco e che non intendo affrontare qui.
Ma proprio per questo la domanda diventa ancora più interessante: che cosa accade a tutte quelle leggi per le quali la magistratura non c’entra assolutamente nulla? Chi possiamo chiamare in causa quando una norma è chiara, è entrata in vigore, prevede obblighi e sanzioni e, nonostante questo, continua a essere violata sotto gli occhi di tutti? In questo caso non possiamo prendercela con i giudici, con qualche sentenza sgradita o con l’interpretazione di una norma. Non abbiamo neppure questo alibi. Dobbiamo limitarci a una spiegazione molto più banale: una legge può esistere e, nello stesso tempo, essere scarsamente efficace perché non viene controllata con sufficiente continuità.
Prendiamo il Codice della strada e ricordiamo il clamore che ha accompagnato la sua riforma. Per settimane abbiamo discusso di telefonini, alcol, droghe, autovelox, biciclette e monopattini. Proprio questi ultimi sono stati al centro di un dibattito acceso e sono state introdotte regole che avrebbero dovuto mettere ordine in una forma di mobilità cresciuta rapidamente nelle nostre città. Casco obbligatorio, contrassegno identificativo, copertura assicurativa, regole di circolazione. Il contrassegno è diventato obbligatorio il 17 maggio scorso e dal 16 luglio 2026 è operativo anche l’obbligo dell’assicurazione per la responsabilità civile. Al 30 giugno, secondo il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, erano già stati rilasciati 133.135 contrassegni, dei quali 33.316 nella sola Milano. Dunque non stiamo parlando di intenzioni, di proposte o di provvedimenti ancora in attesa di attuazione. Le regole ci sono e sono in vigore.
A questo punto, però, facciamo un esperimento molto semplice: guardiamoci intorno. Quanti monopattini vediamo ancora circolare senza casco? Quanti sfrecciano tra le automobili, percorrono tratti in senso contrario, si muovono tra i pedoni o vengono utilizzati in maniera quantomeno disinvolta rispetto alle regole della circolazione? E quante biciclette, soprattutto elettriche, vediamo attraversare con il semaforo rosso, procedere contromano o circolare di sera senza un’illuminazione adeguata? Non occorrono statistiche per porsi queste domande, perché sono situazioni che chiunque viva in una grande città può osservare quotidianamente.
Naturalmente non voglio sostenere che tutti i ciclisti e tutti coloro che utilizzano un monopattino siano degli indisciplinati. Sarebbe una generalizzazione sciocca, esattamente come sostenere che tutti gli automobilisti siano rispettosi del Codice della strada. Ma una differenza, almeno nella percezione quotidiana di chi percorre le nostre città, esiste: l’automobilista sa di essere sottoposto a un sistema di controlli molto articolato, fatto di autovelox, telecamere, varchi elettronici, rilevatori delle infrazioni e pattuglie. Chi utilizza altri mezzi ha la stessa percezione? E, soprattutto, percepisce nello stesso modo la concreta possibilità che alla violazione di una norma segua una sanzione?
Non si tratta di contrapporre automobilisti, ciclisti e utilizzatori di monopattini, come qualche volta si tende a fare, perché le regole devono valere per tutti, tenendo naturalmente conto della maggiore vulnerabilità di alcuni utenti della strada. Ed è giusto, per esempio, che chi guida un’automobile debba usare particolare prudenza quando sorpassa una bicicletta, mantenendo un adeguato distanziamento laterale e, quando le condizioni della strada lo consentono, almeno un metro e mezzo. Un ciclista, in caso di incidente, non dispone certamente delle stesse protezioni di chi viaggia all’interno di un’automobile. Ma essere un utente debole della strada non può significare essere esentato dal rispetto delle regole, perché la tutela della propria incolumità non autorizza a mettere a rischio quella degli altri.
Anche biciclette e monopattini partecipano alla circolazione e chi li conduce è soggetto alle norme che li riguardano. I ciclisti, per esempio, devono procedere su unica fila quando le condizioni della circolazione lo richiedono e, fuori dai centri abitati, devono farlo sempre, fatte salve le eccezioni previste dal Codice. Non possono quindi occupare liberamente la carreggiata come se le regole fossero soltanto un problema degli automobilisti. Eppure basta percorrere una strada in una bella domenica mattina per accorgersi di quanto la norma e la realtà riescano qualche volta a vivere vite perfettamente separate.
Lo stesso accade con i monopattini. Il legislatore ha ritenuto necessario introdurre il casco, il contrassegno identificativo e l’assicurazione; ha stabilito divieti e previsto sanzioni. Bene. Ma se poi continuiamo a vedere comportamenti palesemente contrari alle regole senza avere la sensazione che esista un controllo altrettanto visibile e costante, qualcosa evidentemente non funziona. Non basta scrivere una sanzione nel Codice perché quella sanzione eserciti automaticamente una funzione deterrente.
È anche vero che i controlli esistono e che, dopo la riforma, le sanzioni nei confronti dei conducenti di monopattini sono aumentate. Sarebbe quindi scorretto sostenere che nessuno controlli mai. Ma il punto non è stabilire se sia mai stata fatta una multa a un monopattino o a un ciclista; il punto è capire se il controllo sia diventato realmente sistematico e proporzionato alla diffusione di questi mezzi oppure se continuiamo ad assistere a un’applicazione delle regole che, proprio perché percepita come occasionale, finisce per ridurne l’efficacia. Ognuno, anche in questo caso, può rispondere sulla base di ciò che vede quotidianamente.
E siamo tornati al punto dal quale eravamo partiti. Possiamo portare una multa da cento a duecento euro, da duecento a quattrocento, introdurre nuovi obblighi, nuovi divieti e nuove fattispecie, ma se chi viola una norma ritiene molto improbabile essere controllato, la severità della sanzione scritta sulla carta perde buona parte della propria capacità di modificare i comportamenti. Non occorre essere esperti di diritto per capirlo. Eppure continuiamo a comportarci come se ogni problema richiedesse necessariamente una nuova legge.
Accade qualcosa? Facciamo una legge. Un fenomeno preoccupa l’opinione pubblica? Prepariamo un decreto. La norma precedente non ha funzionato? Invece di domandarci perché non abbia funzionato, se sia stata realmente applicata e se qualcuno abbia controllato che venisse rispettata, molto spesso ne prepariamo un’altra, possibilmente più severa. Così aumentano le leggi, aumentano gli obblighi, aumentano le sanzioni e qualche volta aumenta persino la confusione, mentre non sempre aumenta nella stessa misura la capacità dello Stato di trasformare quelle norme in comportamenti concretamente osservati.
Ed è qui che la questione diventa politica, ma non nel senso della solita contrapposizione tra destra e sinistra. È qualcosa che riguarda governi di ogni colore, perché attiene a un modo di intendere l’azione pubblica nel quale l’annuncio di un provvedimento sembra talvolta assumere maggiore importanza dei risultati che quel provvedimento riuscirà effettivamente a produrre. Una nuova legge fa notizia, una conferenza stampa nella quale la si presenta fa notizia, lo scontro parlamentare fa notizia, le dichiarazioni della maggioranza e dell’opposizione fanno notizia. Migliaia di controlli effettuati ogni giorno, silenziosamente, sulle nostre strade non interessano quasi nessuno. Peccato che siano proprio questi ultimi a stabilire se quella legge esista veramente nella vita dei cittadini oppure soltanto nelle pagine della Gazzetta Ufficiale.
Forse, allora, prima di invocare l’ennesimo decreto dovremmo cominciare a fare una cosa molto più banale: applicare le leggi che abbiamo già. Perché uno Stato non dimostra la propria autorevolezza dal numero delle norme che produce, né dalla severità delle sanzioni che annuncia, ma dalla capacità di fare rispettare le regole che si è dato. Se questa capacità manca, o viene esercitata soltanto occasionalmente, tutta la grancassa che accompagna ogni nuova legge finisce per essere soltanto questo: tanto rumore per nulla.
E viene inevitabilmente alla mente Giuseppe Tomasi di Lampedusa che nel Gattopardo fa pronunciare a Tancredi la celeberrima frase: «Se vogliamo che tutto rimanga com’è, bisogna che tutto cambi». Una frase scritta in tutt’altro contesto, naturalmente, ma che sembra adattarsi sorprendentemente bene anche a questa nostra abitudine tutta italiana di cambiare continuamente le regole per poi scoprire che la realtà è rimasta esattamente quella di prima. Anzi, forse siamo riusciti a fare persino qualcosa di più: cambiamo continuamente le leggi per lasciare che, nella pratica, tutto continui come prima.
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